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杨名舟 《新华文摘》2006年第05期

中国电力工业体制改革已经到了最关键的转折时期，电力工业在新一轮的反复、停滞和波折过程中，垄断日深，体制扭曲、机制复归，改革遭遇阻力，付出了巨大成本，却离市场化的方向甚远。改则兴，不改则败，市场化则兴，维护传统则败。一、电力工业的现状与问题在21世纪世界能源大博弈浪潮冲击下，中国电力工业改革演绎了一曲跌宕起伏的悲壮之歌。从历史的角度审视电力工业改革，早在1985年集资办电发轫初期，一场垄断与反垄断、集中与反集中、尊重规律与反规律的较量即已开始。2002年国务院电力工业改革“5号文”是一个推动市场化改革的纲领性文件，是向传统计划经济堡垒发起的一场重大冲击，是一场改革路线与传统办电、管电思想的交锋。由于特定的历史原因和理论准备不足，最终改革方案被迫妥协，加之缺乏强有力的推动和监督力量，缺乏法律支撑，导致改革围城难破，形成目前僵持、停滞和反复的局面，政府在改革中的具体执行职能不到位，厂网未真正分开、输配分开被搁浅，公司化改组被扭曲，电源发展盲目扩张，电网发展缺乏清晰的思路，垄断愈亦深重，安全的基础遭到破坏，电价普遍上涨，煤电油运全面紧张。大缺电、盲目投资凸显调控乏力，改革成本加重，改革方向逐渐发生转变，一步步走向规律的反面，将给中国后二十年经济的高速发展带来不可低估的影响和隐患。（一）电力发展没有走出典型的高投入、高消耗、高污染、高电价、低效率的泥潭。据有关财务报告，2004年国有全资的“两网、五公司”七家电力巨头，效率畸低，近2万亿的电力资产，占国有资产四分之一总量，在全国电价普遍上涨情况下，每年只有2百多亿元的微薄盈利，1%的资金回报率，而发达国家及至巴西电力工业的资金投资回报率即达9-11%，投资回报低于银行贷款利率，在国外早已是濒临破产企业了。若大的一份能源产业，经营如此惨淡，不改革国家发展何望？（二）区域电网公司发展受阻，企业公司制改革被扭曲，输配分开被搁置。区域电网是电力市场的最重要的载体，区域电网公司是电力市场最主要的承担者，但命途多舛。1993年电力工业改革，成立五大电力企业集团，在国家计划单列，尔后的三年，五大区域电网公司发展势头迅猛，方兴未艾。1999年国家电力公司利用行政手段，撤消五大区域电力集团公司，将其变为分公司，2002年改革虽然恢复为子公司，但仍与省公司一样是国家电网公司的全资子公司，在垂直一体化的体制下，企业权利虚置，成为了改革的软肋，区域电力市场的建立和资源的优化配置仍是无本之木；其次，作为电力市场最大购售电主体的供电公司，不是独立的企业法人和市场主体，至今连北京、广州、武汉等省会城市的大型供电公司都仍是分公司模式，使得电力市场主体单边化，国家电网公司是实际单一购买主体，电力市场改革支离破碎，市场化改革受阻，推动维艰。而本作为区域电力改革试点组建的南方电网公司，在其成立后，由于缺乏必要的制约，公司发展背离改革的初衷。（三）推行一千千伏特高压交流电网，使区域电力市场发展受阻。在我国推行1000千伏特高压交流电网，一是经济上不可行，2004年，我国跨省、跨区的电量交换不到全国总发电量的5.4%，即使到2010年也到不了10-12%，在500千伏电网亟待发展的情况下，要投入几千亿的资金超前地搞没有效益的特高压电网，完全是浪费国家资财与人民几十年的艰辛积累；二是环境上不可行，日本、俄罗斯、意大利都建有少量的1000千伏电网，但都是按500千伏降压运行，目前特高压交流电网的电磁感应对人的生存环境的影响和危害尚未研究，其线路走廊占用的土地资源和物力亦是难以承受的：三是技术上不可行，据有关资深专家测算，1000千伏交流特高压电网线路长100公里时输电能力为4827—5307MW，长1000公里时为2045—2249MW，其输电能力大为降低，不宜长距离输送，且为防止过电压，需安装大量的电抗器，投资十分巨大；同时交流特高压全国同步电网存在波及全国电网稳定破坏的隐患。国家电网公司强制推行特高压交流电网，将会从技术上削弱区域电网公司的主体地位。因为特高压交流电网一旦形成，全国一张网即宣告形成，垄断在技术上即形成屏障，区域电网的500千伏网架必须解列，成为配电电网，区域电网公司即被架空，区域电网公司的体制模式和区域电力市场即失去依托。对此，有关专家呼吁，像这样一个比三峡投资还大的工程必须经过全国人大严格论证和批准。（四）现行体制无法应对电力工业周期性波动的负面影响，集中反映了体制性矛盾和结构性矛盾。2002年以来，电力供需矛盾日益突出，短缺局面日趋严峻，电力短缺成为了国民经济发展的一大瓶颈，缺电以后的盲目投资、无序建设又形成了难以控制的大起大落趋势，预计到2010年电力的总装机容量将达8亿千瓦。这一畸形发展速度，姑且不论其是否符合中国基本国情和电力工业发展规律，中央和地方各投资主体的投资85%来自国有银行贷款，一旦电力供过于求，电价降低，企业投资回报率和效益下降，无法还本付息，对国有银行和经过改制在境内外上市的商业银行来说，将形成几千亿乃至上万亿的不良资产，甚至由电力危机转化为巨大的金融风险和金融危机，实在堪忧。此外，厂网最终未能真正分开，垄断更为深重，垂直一体化更为严厉。二、改革需要厘清的几个理论问题有什么样的改革理论，就有什么样的发展思想，“十一五”期间，我国电力工业改革既要解决改革不到位的问题，又要从改革和发展两个层面澄清认识，以科学的发展观作为统领，清理传统的电力发展理论对改革的深刻阻碍和影响。在改革方面，近20年的改革，主要存在几大理论误区：其一，省为实体的体制取向长期争论未休，被利用来作为实现集权、削弱区域公司的靶子。省为实体不是省间壁垒，打破省间壁垒，并非要撤消省公司。客观地看，真正的交易在省网，优化配置在区域。省公司是区域电力市场的竞争主体，是区域电力市场和更大范围资源优化配置的承担者；其二，厂网分开与输配分开是否应同时进行。厂网分开是改革的核心，输配分开是改革的灵魂，厂网分开和输配分开不同时推进，是无法建立电力市场和形成完善的市场机制的。输配分开是输配电资产和经营业务的分开，与设备技术条件和电网安全没有必然的联系，电网物理上的统一性和管理上的可分性并不矛盾和相悖，阻碍厂网分开和输配分开，实质是既要管电厂，又害怕失去配售环节丰厚的利益，害怕失去垂直一体化的垄断市场；其三，中央与地方如何在输配电网管理权上合理分权。应彻底扭转垂直一体化的管理思路，调动中央和地方两个积极性，建立一个中央与地方在输配电网管理权上合理分工、适度分权的新的电力工业管理体制框架，将配、售电资产所有权和管理权移交给地方政府，国家主要是集中精力抓好输电主网架的建设、管理与发展，重点是管好电力规划、电力市场建设、全国电力工业监管和全国资源的优化配置；地方政府将配售系统作为城镇建设的重要基础设施和公用设施，具体抓好配售电力市场的监管。在发展方面，厘清传统的电力发展理论的误区，以科学发展观统领全局。多年来传统理论一直无视基本国情，不顾资源约束、自然规律和可持续发展的科学性，不顾项目的经济性，盲目强调人均用电比例，超现实地把高电压、大机组、长距离输电作为发展方针，把搞全国一张网作为发展思想和目标。当前，我国仍然是一个低收入的落后的发展中农业大国，以我国的人口数量基数追求中等发达国家人均用电水平，是不现实的。目前我国跨省、跨区域电量交换仍然较小，全国的电量交换则更小，按照经济性的原则，电力并非越长距离输送越好。应从节约土地、资源和解决重点发达地区缺电问题的角度，转变经济增长方式，创新发展模式，在发展的方向、速度和结构上进行战略调整，因地因网制益，形成国家、大区、省各自相对独立又相互支撑的强大有序的现代化电力体系。三、当前电力工业改革的若干建议目前，我国正处在经济社会和经济体制转轨的关键时期，也处在各种社会矛盾和社会问题的凸显期，改革不能停滞，改革要对历史负责，要经得起历史的检验。电力工业改革要吸取前一轮改革的经验教训，排除干扰和困难，明确改革的方向、目标、路径，下大决心、出大力气，坚定不移地推进市场化的进程。（一）明确改革目标。改革的目标是打破垄断、引进竞争，建立电力市场，提供优质、廉价、安全的电力供应和服务，实现资源的优化配置，推动国家经济的发展，让社会公众受惠。竞争不是目的，而是手段，关键在于提高效率，构筑公平有序的电力市场秩序。而电力市场的完善有赖于改革的推进，当前最关键的是实现投资主体的多元化，电力企业建立现代企业制度，成为真正的市场主体。（二）重新划分区域电力市场。现在的六大区域电网，在历史上按行政区划形成，区域覆盖面太大，行政色彩浓厚，省与省之间资源缺乏互补且贫富不均，电力市场缺乏活力，有的省外价格比省内高，造成资源省缺电，地方对此意见很大。建议按照合理性和发展的原则，根据市场功能、资源优化配置，结合国家能源发展战略，重新洗牌，重新划分区域电网。将经济水平接近、电网联系较紧的省划为一个区域，通过区域的优化，在全国形成7-8个区域电网和电力市场，打破垄断。（三）重组电网公司。根据我国的一次能源分布和经济布局的国情，我国需要一个坚强合理的国家级电网和多个大区域电网，作为西电东送，北电南送，大功率、远距离电能输送和交换的支撑。为打破垄断，避免国家级电网公司一统到底，管生产、管经营、管人、管资产、上收下划、把区域公司管死的弊端，进行制度创新，打破长期以来只能由中央一家自上而下投资控股进行资产重组改革的思维定势，转变为由多家区域电网公司共同出资持股组建国家电网公司的模式。即国家国有资产管理委员会将各区域输电资产授权区域电网公司经营，在国资委资产单列，多家区域电网公司将自己的全部输电资产作为出资，共同发起组建国家电网股份公司。国家电网股份公司主要承当全国性大型电网项目和跨区联络线工程的投资和建设。（四）大区电网公司独立，由省公司持股组建。进一步界定省、区域电网公司的资产，由省国资委授权省电网公司经营省内输、配电资产，区域内各省电网公司将其省内输电资产出资共同发起组建区域电网股份有限公司，区域电网公司和省公司分别在国家和省国资委资产单列，各自独立，通过建立现代企业制度，确立区域电网公司和省公司的电力市场主体地位。（五）一步到位，区域、省电力公司的电力调度交易机构从电网经营企业中独立出来。电网调度是电力生产和电网运行的指挥机构，关系电网的安全经济运行和发电厂经济利益。调度交易机构从电网经营企业中独立出来，实行“三公”调度 ，是建立电力市场的必然要求，是发电企业的迫切意愿，当前加快电力工业的市场化进程，已是大势所趋，调度交易机构迟独立不如早独立，是作决策的时候了。（六）输配分开，以农电体制改革和供电体制改革作为改革的突破口。推动供电企业、农电企业的资产重组改制，通过建立现代企业制度，使供电企业、农电企业成为独立的承担民事责任的市场主体，打破国家电网公司单一购买的垄断方式，为建立电力市场体系创造条件。各大、中城市供电公司可通过股份制改造，成为省电网公司控股或独立的股份公司和有限责任公司；鉴于农电企业“两改一同价”以后经营困难的情况，可在划清农电资产的基础上，通过拍卖部分国有资产等方式，进行股份制改造，还清农网、城网改造的贷款债务，扭亏为盈，更好地生存和发展。（七）依法推动改革。改革两年来，除厂网分开外，其他的关键性改革步骤无人过问，改革停滞不前。发达国家的改革成功经验是先立法、后改革，根据我国电力工业改革与发展的趋势，只能选择边立法边改革的模式，当务之急是抓紧《电力法》的修改，明确改革主管部门及其职责，确立电力工业监管体制、电力市场框架、电力企业权利与义务，依法推进和保障改革，使改革有推动的主导力量，使利益各方对改革有一个预期，有效避免停滞和混乱。（八）加强电力监管。由于众所周知的原因，电力项目审批权、电价审批权无法到位，电监会无法承担监管责任。电力监管是专业性、技术性很强的现代管理方式，急需要一大批懂技术、懂经济、懂法律、懂财务的高级人才，尽管《电力监管条例》已经出台，但缺乏支撑其实施的机制、体制和人才，徒法不足以自行。建议国家抓紧理顺电监会与有关政府部门的关系，改变传统的政府管理方式，避免多头管理，从制度和机制上赋予电监会监管职能，使其真正地履行和承担监管的权利与职责。

【作者单位:国家电监会】

(2005年12月19日《学习时报》)